《文史天地》纪念贵州建省600周年特刊
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贵州少数民族地区城镇化问题研究

贵州少数民族地区城镇化问题研究

作者:谢定国 阅读量:29 点赞:0

一、城镇化概述

城镇化,也叫城市化,是指一个国家或地区由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程,农村人口向城镇迁移的过程,是这一过程中经济社会结构发展变革并获得巨大发展的空间表现。城镇化是经济社会发展的必然趋势,是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。

城镇化作为一种社会历史现象,既是物质文明进步的体现,也是精神文明前进的过程。城镇化作为一种历史进程,不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程,同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一过程包括四个方面:第一,农村人口和劳动力向城镇转移的过程;第二,二、三产业向城镇聚集发展的过程;第三,地域性质和景观转化的过程;第四,包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。

我国在引入城镇化的相关研究时,由于对城市和城镇概念的理解差异,出现了“城市化”和“城镇化”两种译法,其实在英文中都是一个词(Urbanization)。2001年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出:“要不失时机地实施城镇化战略”,此后,国家公布的正式文件中都使用“城镇化”。

二、贵州少数民族地区城镇化现状

贵州省城镇化水平在全国处于较靠后的位置,而民族地区的城镇化水平更是低于全省的水平,据2009年的统计,黔东南州城镇化率为25%,黔西南州城镇化率为28%,黔南州城镇化率为30%。

三、贵州民族地区城镇化的制约因素

(一)工业化和第三产业水平低,对城镇化推动和支撑较弱。我国整体上已进入工业化中期,而贵州仍处于工业化初期,除西藏外,贵州的工业化指数在全国排名倒数第一位。从第二产业看,我省工业化程度低,工业结构层次低、产业链条短,容纳就业的空间小;从第三产业看,我省生产性服务业规模小、发展滞后,提供的就业岗位不足。贵州民族地区工业化和第三产业水平更低,对城镇化的推动力更为有限。

(二)农业产业化程度低,小城镇发展动力弱。农业产业化就是农业生产的企业化、工业化。我省农业组织化程度低,农产品加工转化率低,农业产业化程度不高,难以支撑农村生产企业的运行,难以带动为之服务的第三产业的兴起,对小城镇的发展和农民就业转移的促进作用有限,这是我省民族地区小城镇发展缓慢的重要原因。

(三)城镇建设投入力度小。贵州经济发展滞后,对城镇建设的投入力度不足。2010年,我省城镇全社会固定资产投资总额为2609.4亿元,仅占全国的1.08%,我省地级及以上城市固定资产投资975.2亿元,占全省固定资产投资总额的37.4%。由于城镇建设资金投入不足,导致我省民族地区城市建设水平普遍不高、数量不足、设施落后等问题,不能适应城镇化发展的需要。

(四)城镇建设用地矛盾突出。贵州是全国唯一没有平原支撑的省份,地形地貌特点在于山多坝少,山地占全省总面积93.7%,坝区土地占全省总面积的6.3%,许多坡耕地甚至25度以上的坡耕地都划为基本农田。城镇建设用地不是条件差、建设成本高,就是受农用地转建设用地指标限制。地形破碎极不利于城镇化的发展,贵州土地资源成为贵州城镇可持续发展目标体系中最为薄弱的环节和资源安全的潜在隐患。同时,少数民族地区多为“八山一水一分田”的典型地形,受山地环境制约,城镇建设投资较大、成本较高。

(五)加快城镇建设的体制矛盾突出。一是城乡社会制度二元分化制约了城镇化进程。由于城镇经济发展滞后,户籍、医疗卫生、教育、住房、社会保障等体制障碍仍然存在,进城务工人员难以成为城镇长住居民,严重影响了我省城镇化进程。二是市政公用事业市场化改革滞后。城镇公用事业仍然存在政企不分、事企不分的情况,束缚了企业和市政公用设施发展。城镇建设管理的体制和机制,缺乏竞争压力和激励、约束机制。三是城乡规划、建设等方面专业人才严重不足,影响了城镇规划、城镇建设和市政设施管理。

(六)行政区划不适应加快城镇化发展需要。一是行政区划过大或过小;二是天然经济联系被行政区划割裂;三是城市链不完整,城镇体系结构不合理;四是部分中心城市发展受行政区划的制约,一市一区的现象普遍,一些具备条件的县不能及时撤县建市、建区,拓展城市空间受到一定限制;五是很多县城、乡镇规模过小。 

四、贵州少数民族地区城镇化发展路径

(一)以规划为先导,科学指引城镇建设发展。规划是城镇化推进的龙头,是引导和调控城市发展,保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。实施城镇化带动战略,首要任务就是要编制好规划。贵州民族地区经济基础薄弱、用地条件高度制约,因此各地在规划中务必要注重规划的前瞻性、科学性、导向性和可操作性,切实解决规划短视、滞后的问题,坚持把城乡规划与产业发展紧密结合,合理确定城镇性质、规模、发展方向和用地布局,实现分工协作、优势互补、共创多赢。

(二)加快推进特色城镇建设。小城镇是吸纳农民转移的前线阵地,是富有特色贵州城镇体系的重要组成,推进城镇化,离不开小城镇的健康发展。一是突出优势,打造产业支撑强的实力强镇。结合地方实际,大力发展拥有比较优势的产业,逐步做强。二是突出特色,打造民族风情浓郁的文化强镇。贵州“大杂居、小聚集”的特征,形成了多元并兼、独具特色的民族文化,要着力保护和发扬民族优秀传统文化,提高贵州小城镇的文化品位,为大力发展旅游业及相关产业奠定基础。三是突出旅游、气候资源,打造旅游强镇。贵州气候宜人、旅游资源富集,具有建设旅游服务型城镇先决条件。

在今后一段时期,要结合城镇的交通区位、资源禀赋、产业基础等条件,加快推进特色城镇规划建设,建成一批交通枢纽型、旅游服务型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型城镇。

(三)加大对少数民族地区城镇化建设的投入。城镇基础设施建设是贵州城镇化推进必须率先突破的“瓶颈”,应进一步加大投入。贵州少数民族地区城镇基础设施的欠账十分巨大,严重影响了全省城镇化的快速推进,是贵州城镇化必须率先突破的瓶颈。由于目前贵州是典型的投资拉动型经济,吸引外资的能力很弱,因此,在今后相当长一段时间内,加大财政投入仍是贵州少数民族地区城镇基础设施建设资金来源的重要渠道。 

(四)切实搞好劳务输出,特别是建筑劳务输出。建筑劳务输出是贵州少数民族地区转移农村剩余劳动力的重要途径。一方面要通过技术创新、管理创新、制度创新,增强贵州建筑业的核心竞争能力和吸纳农村剩余劳动力的能力,另一方面要大力发展建筑劳务分包企业,加快建筑劳务基地的建设,增强农村建筑工人的职业技能,通过贵州建筑劳动力的比较价格优势,积极进行劳务输出,加速贵州少数民族地区城镇化进程。

(五)高度关注住宅与房地产业。住宅与房地产业是贵州城镇化推进过程中转移农村剩余劳动力、鼓励农民进城必须越过的“门槛”。一方面要采取提高城镇居民收入、发放住房补贴、发展住宅金融业、开放住房二级市场、健全住房法规体系等措施和办法提高城镇居民和进城农民的住房消费能力,千方百计扩大住宅的有效需求,另一方面要通过建设经济适用住房、廉租房和价格适中的商品房等途径,增加住房有效供给,切实解决住宅市场供求矛盾,使城镇住房市场形成新的均衡。

(六)交通建设必须与城镇建设协调发展。近年来,在国家的大力支持下,贵州以交通为重点的基础设施建设取得了明显成效,全省公路、铁路、民航、内河航运等设施均有了明显改善,但少数民族地区交通问题仍然是制约其城镇化快速发展的一大障碍。如对小城镇场路不分问题、通往重点景区的公路改造问题以及一些重点旅游城镇、历史文化名城等交通条件的改善问题,应纳入交通建设规划中予以重点解决。发展交通的目的是发展经济,而经济的主体是城镇经济,发展交通的目的最终要通过城镇经济的发展来得以实现。

(七)完善城市基础设施和公共服务设施。大力发展城市公共交通系统,提高公共交通出行分担比率;加强城市公共交通与铁路、公路、机场的有机衔接,加快综合交通枢纽建设。完善城镇供水设施建设。实施城镇供水工程,加快城镇供水管网改造;加强城镇水源工程建设,推进县级城市有一座中型或几座重点小型水库供水工程、每个乡镇有稳定的供水水源工程;在水资源严重短缺的区域根据水资源状况合理确定城镇数量和规模;推广中水回用技术和节水技术设备,推进节水型城市建设。建设安全、稳定、高效的城镇能源供应。积极发展城市管道燃气,加快天然气利用工程建设,提高天然气使用率。有条件的城市要积极推广应用太阳能等新的洁净能源。加快污水处理设施建设,增加污水处理能力,进一步完善污水收集管网,提高污水收集率与污水处理率。加快推进城镇生活垃圾处理设施建设,进一步完善城镇生活垃圾收运系统,提高城镇生活垃圾的无害化处理率,推进生活垃圾资源化综合利用。积极发展宽带通讯网、数字电视网和新一代互联网等信息设施,以信息化带动城镇化。合理布局城镇各类教育设施,保证教育设施建设用地和周围环境要求;完善医疗和预防保健设施,满足居民医疗卫生需求;加强城镇文化体育设施建设,强化城镇文体中心的服务功能;完善城镇社会福利设施建设,提升社会福利保障能力;加强城镇社区建设,推动社会服务资源向基层和社区转移;加强城镇公共安全设施建设,提升公共安全保障能力。

(八)提高城镇社会保障能力。一是要不断完善城镇基本养老保险制度。进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度,巩固省级统筹,制定城镇老年居民基本养老保险办法,完善农民工转移接续和困难企业职工参保政策,推进机关事业单位养老保险制度改革。二是要加快推进医疗保险制度改革。深化医药卫生体制改革,全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险制度建设。推进基本医疗保险的制度整合与统一管理,研究城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新农合医疗费用结算办法,逐步提高医疗保险待遇水平,基本解决异地就医和关系接续问题,促进新型农村养老保险基本实现覆盖。三是要加强失业、工伤、生育保险制度建设。继续扩大覆盖面,探索建立失业、工伤保险省级统筹制度和生育保险市级统筹制度。调整和完善失业保险政策和失业保险金申领办法,合理确定失业保险金标准,进一步拓宽失业保险基金的支出渠道。激活和完善工伤保险浮动费率政策,建立符合我省省情的工伤补偿、工伤预防和工伤康复相结合的制度体系,基本完成省工伤职业康复中心建设。四是加强城镇保障性住房建设,特别是要以大力发展公共租赁住房为工作重心,形成多层次住房保障体系,进一步扩大住房保障政策覆盖面,逐步将廉租住房与公共租赁住房并轨。

注释:

①2012年贵州民族大学民族科学研究院课题“贵州少数民族地区城镇化路径研究”阶段性成果。

责任编辑:王封礼

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