《文史天地》纪念贵州建省600周年特刊
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“亲辖地”:贵州建省以来的“特别行政区”

“亲辖地”:贵州建省以来的“特别行政区”

作者:李坤 阅读量:38 点赞:0

一、贵州知府“管得宽”

清道光季年安顺知府胡林翼指出:“安顺领二州三县,而知府及同知、通判皆有分地,是名为五属,实八属也。”[1]贵州省除了遵义府之外,其他各府及直隶州均有“亲辖地”,这是清代贵州行政区划的一大特点。与胡林翼同时期的安顺知府常恩在给京中友人的书信中也多次提到“此地风气迥殊,太守(知府)兼辖地方,如同牧令(知州、知县)”、“黔中太守实与牧令相同”。[2]道光《思南府续志》记载:“自前明以‘流’易‘司’,二千石实领催科事,民间小狱讼,皆决于府,与他省殊。故府辖之地不得不分而出,以示专焉。”[3]清光绪年间贵州巡抚岑毓英上奏称:“黔省郡县制度与他省不同,如知府一职不但表率属僚,兼与州县分管地方,皆系理事收粮。”[4]这些都说明了贵州的知府有“亲辖地方”这一不争的事实。

由此可见,“亲辖地”是府级行政区划管辖下除厅、州、县之外的行政区域,这一行政区域由府级行政长官直接掌管,直接行使刑名、钱谷诸多事务的职能。

  词讼方面,通常情况下,知府仅充当转审角色,但贵州知府充当了转审和一审的双重角色。据《大清会典》载:“府属之州县厅,由府审转。……直隶州、直隶厅属县由该厅州审转,府为第二审。惟府、直隶州、直隶厅有本管(亲辖地方)时,对其本管,则为第一审。”[5]贵州各府、直隶州(遵义府除外)均有“亲辖地”和所属州县,故知府既要复审所属厅州县上呈的案件,又要受理“亲辖地”的所有案件,即充当了一审和二审的双重角色。其具体审转步骤,按照《钦定大清会典事例》规定:“贵阳府、石阡府亲辖地方命盗等案,由粮驿道审转,黎平府亲辖地方命盗等案,由贵东道审转,该府照州县例扣限,该道照知府例扣限。其都匀、镇远、思南、思州、铜仁、安顺、兴义、大定八府,亲辖案件,径解臬司(按察司)审转。”[6]说明大多数“亲辖地”的案件是直接由知府一审后直接上报按察司,而不经过道员审转。

税收方面,知府既督征所属州县的税收,又亲征“亲辖地”的税收。道光《安顺府志》记载,安顺府“亲辖地”,钱粮随府征输。[7]《安顺、黎平府公牍》中亦记载了安顺知府常恩于每年九月开征秋粮后,亲自坐大堂亲征“亲辖地”五起十三枝的税收。[8]咸丰《兴义府志》亦记载:“兴义府共一州三县吏治统受制于知府,而知府有‘亲辖地’,与所属州县分境而治,并征粮决狱。”[9]

  “特别行政区”的出现使贵州知府不仅是管辖州、县、厅官员的“治官之官”,而且还是管辖“亲辖地”事务的“亲民之官”,知府的行政职能明显扩大和下沉,这是贵州知府的一大特点。

二、“亲辖地”的沿革与成因探析

“亲辖地”一词起源于何时,文献中大多语焉不详,其含义亦含混不清,表述不一,如用“亲辖地方”、“亲辖”、“府属”、“府辖”等。明代嘉靖《贵州通志》中出现“府属”一词,意为府所辖的厅、州、县及土司,相应的还有“卫(卫所)属”、“司(都指挥司)属”等。清代康熙年间的文献中出现了“亲辖地方”的记载,[10]而后乾隆《黔南识略》中出现“府辖”、“府属”、“亲辖地方”的表达。其中“府属”、“府辖”的表达较为模糊,有时专指“亲辖地”,有时还包括下辖的厅州县。道光、咸丰时期贵州地方志中大量出现了“亲辖地”一词,各府志中均明确对“亲辖地”的疆域、田亩、户口、赋税等进行了较为详细的记载,表明“亲辖地”也事实上已成为与州县并列的行政区划。

(一)“亲辖地“沿革

“亲辖地”是相伴着明王朝对贵州的改土归流而产生的,最早可以追溯到明永乐年间贵州的建省。永乐十一年(1413),明王朝废思南、思州宣慰司为八府,以贵州承宣布政使总领之,虽然废除了两宣慰司,对宣慰司下的39长官司纳入知府直接管辖,予以保留,并具体设置为:

都坪峨异溪、都素二蛮夷长官司、黄道溪、施溪二长官司隶思州府;

水德江、沿河祐溪、思印江三长官司,并务川县及板场、木悠、岩前,任办、四坑、水银局隶思南府;

施秉、镇远、邛水三蛮夷长官司、偏桥长官司、并镇远州(附郭)隶镇远府;

苗民、石阡、龙泉坪、葛彰四长官司隶石阡府;

铜仁、省溪、提溪、大万山四长官司,并鳌寨、苏葛、棒坑、朱砂、场局、大崖土、黄坑、水银隶铜仁府;

郎溪蛮夷长官司、乌罗平头、答意、治古、著可四长官司隶乌罗府;

湖耳、亮寨、欧阳、新化、中林、龙里六蛮夷长官司,赤溪、湳洞长官司隶新化府;

潭溪、曹滴洞、古州、八州、永从、洪州、西山七蛮夷长官司隶黎平府。[11]

  明王朝对贵州的改土归流随着贵州的建省由此拉开了序幕。之后,随着统治势力的不断深入,改土归流得以继续。明宣德十年(1435年)裁新化府并入黎平府,其土司由黎平府直接管辖。[12]正统三年(1438年)革贵州乌罗府,革答意、治古二长官,乌罗平头、著可二长官司隶铜仁府,郎溪蛮夷长官司隶思南府。[13]

可以看出,在贵州刚建省时,思南、思州宣慰司之下的长官司完全被纳入知府直接管辖,由此产生了知府的“亲辖地”。

清代康熙、雍正时期,清廷对贵州的版图进行了一次较大调整,除了明代已经设置的思州、思南、石阡、铜仁、镇远、黎平、贵阳、都匀、平越九府之外,又陆续设置安顺、南笼(后改为兴义)、大定、威宁、黔西、平远、遵义七府,最后裁威宁、黔西、平远三府为州并入大定府,留安顺、大定、兴义、遵义四府,平越府改为平越直隶州。在晚清形成十二府、一直隶州的局面。

随着中央对地方社会控制力度的日益加强,“亲辖地”的部分土司逐渐被废除,有的“亲辖地”已成了没有土司的“亲辖地”,但它作为与州县并列的行政区划一直保留了下来,甚至一直延续到清末。

此外,部分土司由于其权力被弱化后逐渐被纳入就近州县管辖。于是出现了在晚清的府属“亲辖地”和部分州县均有土司的现象。不过大部分府属的土司仍然存在于知府的“亲辖地”中,这说明知府在“宣理风化”、强化西南边疆社会控制的过程中扮演着重要的角色。

  黔省唯遵义府没有“亲辖地”,原因是遵义军民府在明代隶属于四川,清雍正年间裁“军民”二字改隶贵州前,改土归流已完成,与黔省其他各府州的情况不一样。《黔南职方纪略》曰:“贵州诸府皆有亲辖地,惟遵义无之,盖仍四川旧制,此遵义建置之大略也。”[14]

(二)知府足以树恩威

在贵州建省后的很长一段时间里,王朝在渗透国家权力的过程中,很大程度上是将土司直接划给知府管辖而不是州县官管辖。清代官员陆世楷就曾做出过这样的分析:“明分省之初,彼时地方初僻改土归流,因知府体统稍隆,假其名色弹压苗蛮耳。”[15]乾隆年间《黔南识略》也这样论道:“黔省除遵义一府,此外各府皆有亲辖地方,盖地处荒服,苗蛮杂居。开设之初,临以知府所以树恩威,资弹压,其制与他省殊。”[16]说的就是知府在地方政府中具有较高的权威,便于弹压民苗。

有这样一个事例,康熙十一年(1672年),贵州巡抚曹申吉曾上疏:“设官分职,上下相维,天下通义。独黔省知府,知县各有亲辖地方,分征钱粮,并无经征、督征之异,非所以定经制而专责成也。请将贵阳、思南、镇远、铜仁、安顺、都匀、平越七府所征钱粮,各归附郭县之知县管理,其知府止司督征之责,庶规制划一,永远可行。”[17]此提议得到朝廷的议准,并于次年开始实行。但是,当知县向府属“亲辖地”土司经征赋税的时候,“土司人民与知县素不相习”,往往“藉口推诿”,以致“呼应不灵,彼此具控,事多贻误”。试行8年之后又不得不叫停,朝廷重新议准决定恢复贵州知府经征、督征的职责。[18]看来清廷尝试着将知府在“亲辖地”的部分行政职能转交给地方州县官以减轻知府的行政负担的尝试终以失败告终。这个例子足以说明官员陆世楷的论断是正确的。

(三)“亲辖地”有利于节约行政成本和减轻改流阻力

“亲辖地”的设置似乎明显增加了黔省知府的行政工作量,在这里我们可以设想这个问题,中央为什么不将“亲辖地”直接设为州县呢?这当然与贵州全省当时的财政状况有直接关联。在明代全国的十三布政司(省)中,贵州的财政收入在全国各省中是最低的,就连大量军费都得仰给于邻省。

通常看来,增设州县可以直接将民苗编户齐民,这样可以增加国家的财政收入。但同时得注意到,改流设州县必然要增加大量的行政成本,包括驻军费用、修建衙署、官员薪俸等等。在土官与流官两种不同的制度下,王朝在同一地区所能增派的赋役以及必须付出的经济代价都是大不相同的,这在一定程度上会影响朝中大臣与地方大员对是否改流以及怎样改流的考虑。

同时,为了减轻改土归流的阻力和潜在风险,在土司地区,即使设置了流官机构将原有住民纳入编户,但文化方面的隔膜依旧会对改土归流形成诸多障碍。“亲辖地”的设置既原则上保留了土司的存在,一定程度上尊重了少数民族文化,同时又受到流官的直接监管,因此在改土归流条件未成熟时,中央并未贸然改流。

到了清代,随着文化渗透的深入和国家控制的加强,“亲辖地”之下的土司才大部分被厅州县取而代之。朝廷用设置“亲辖地”的方式,既加强了知府对土司的有效控制,又节约了行政成本,减轻了改土归流中的阻力,使得“亲辖地”成为贵州乃至中国历史上特有的行政区划形态。

三、知府行政职能扩大导致土司权力被弱化

可以这样说,“亲辖地”是明王朝加强对西南边疆治理的一大创新。从中央到地方,通过逐级管辖,将国家权力渗透到民苗地区,土司或非土司均被纳入王朝的直接控管之下。这充分说明,“亲辖地”的设置是国家实现弱化土司权力和加强对西南边疆地区社会控制的一种考量。

伴随着改土归流的深入,晚清时期,贵州虽然还有一定数量的土司存在,但其土司在司法、征税等方面已失去了独立的权力,土司实际上形同虚设。

据记载,道光初年,贵州巡抚酌筹议定苗疆善后章程,章程规定,有土司的地方的苗民由土司予以管制,无土司的地方由苗寨头人管束,苗寨头人的更选,要经过公举和官府的同意,“苗疆”的命盗斗殴案件及争执户婚田土等事一律由官府审理。[19]在今天黔东南锦屏县启蒙镇,有一块石碑,刊载黎平府发布于道光八年(1828年)十月二十七日的告示。告示云:

署黎平府正堂加五级纪录十次张为遵批议详:道光八年九月二十八日,奉抚部院嵩、布政使司初批,据贵西道同察请示禁土司、土目、土弃派累、庇纵、私刑各条等情,奉批如详,通伤各薄,一体遵照,出示晓谕。计抄详内开,查土司、土目、土弃等,原为约束苗众、稽查奸宄而设,至于钱粮夫马差役以及苗民词讼事件,俱归地方官经理。土司、土目、土弃不得干预……查苗民一切词讼,皆应付地方衙门控理,土司等不得干预,即苗民中有实系奸究不法之徒,原许土司等据请送地方官衙门听候究办。据称近来各土司竟敢自行听讼,私设刑具,并有重枷大练以及棒桩棚子等名称,种种残虐甚于官刑,大于法纪等情,应札伤各州县,亲赴所属各土司等家,逐一严查,如有以上等弊,即将该土司严刑枷责。嗣后苗民一切词讼,悉令地方官审断,不得干预。倘再行擅理私设刑具,即行详草照例究办,将缺裁法不准袭替。具各府厅州县耳目接近,土司、土目、土弃等之是否安分守法,应即责成各府厅州县不时稽查,庶土司、土目等知所敬畏,苗民可期安靖。[20]

告示指出苗民一切词讼,皆应由地方衙门审断,土司不得干预,不得私设刑具,否则会受到流官的究治。“土司必须秉承当地流官的意旨办事,听其支配,受其约束,升降奖惩之权操于流官之手,土司只能惟命是从”。[21]对于土司管辖下的“奸宄不法之徒”,土司有协拿解送到府的职责。例如,《安顺、黎平府公牍堂事稿》中记载:道光二十八年(1848年)正月十九日,黎平“亲辖地”古州长官司申某解罪犯陶老郞等并民人周老贵到府,知府常恩审得陶老郞同已死罪犯伍银生抢夺周老贵之妻周吴氏,与之案相关的还有在逃犯姜老乔等三人未获,知府札饬土司“再行严拿到案”[22],表明土司的权力受到知府约束。如果土司在地方欺压民苗,民苗会直接将案件诉讼到府,由知府直接审理。这里有一则民人状告土司的案件:

道光二十八年七月初一日,审得欧阳司民人欧阳万云等以‘恃官凌族’等情具控土司阳永茂一案。庭讯之下,因万云有土民黄土坡风水一所。因久雨侵灌,以致本年五月被风吹倒古树一株,土司阳永茂意欲搬回。欧阳万云等阻止,理讲不清,以致具控。今(知府)亲临勘明,审讯断令:所倒之树给土司杨有茂收受。其有未倒之树木,恐日后遇风吹折,仍照旧章归宗祠管业。至于地土,照约各管其业。二比不应狡赖,当堂责惩,日后不得再行滋事,取结完案。此判。[23]

从案牍中还可以看出,“亲辖地”的土司受到知府权力的挤压,土司其在司法方面只有监督的作用,仅充当头人或保长的角色。道光《黔南职方纪略》云:“自是苗民各安耕凿,一切催输辑捕之责,皆经差役乡约,而土司遂无权矣。”[24]光绪《古州厅志》亦云:“自张(广泗)经略开辟(苗疆)以来,(土司)渐次裁抑,所存者不过如保长寨长,仅供驱使,小有盘剥而已。”[25]土司已位低权轻, 今非昔比。

综上所述,在历史时期形成的知府“亲辖地”,是明清王朝不断弱化土司权力和加强对西南边疆社会控制的产物。贵州知府在行政职能上既“治官”又“亲民”的这一特有现象,或许为我们提供了解读明清时期中央加强西南边疆控制的新视角,还有待方家做进一步研究。

参考文献:

[1]胡林翼:《谕贵州“插花”情形启》,《胡文忠公遗集》卷五十三,书牍1,第7页。

[2]《道光二十七年安顺府书禀稿》,《辑刊》,册22。

[3]道光《思南府续志·地理门》,卷1,第37页。

[4]《清续文献通考》,卷135,职官考21,浙江古籍出版社1988年影印本,第8954页。

[5]《大清会典》,卷55,第3;那思陆:《清代州县衙门审判制度》,中国政法大学出版社2006年版,第143页。

[6]《钦定大清会典事例》(嘉庆朝),卷九十八,吏部处分例·外省承审事件,第218页。

[7]道光《安顺府志》,卷二十五,第1页。

[8]《道光二十七、三十年安顺府告示稿》,《辑刊》,册21。

[9]咸丰《兴义府志》,卷十五,秩官志,第3页。

[10]康熙十二年,贵州巡抚曹申吉上疏中提到:“黔省知府、知县各有亲辖地方。”参见《清圣祖实录》,卷四,第10页;

[11]《明太宗永乐实录》,卷九十一,第6页。

[12]《明宣宗德宗实录》,卷一百一十四,第6页。

[13]《明英宗正统实录》,卷四十二,第2页。

[14]罗绕典:《黔南职方纪略》,卷四,第2页。

[15]陆世楷:《裁并思州府议》,康熙《思州府志》,卷八,第47—50页。

[16]爱必达:《黔南识略》,卷一,第7页。

[17]《清圣祖实录》,卷四十一,第10页;《钦定大清会典事例》(嘉庆朝),卷一百四十四,田赋·归辖改征,第2页。

[18](清)杨雍建:《抚黔奏疏》,卷三,“题为一省两例碍难遵行条”。

[19]苏钦:《试论清朝在贵州苗疆地区的法律建设》,《中央民族学院学报》,1991年第3期。

[20]杨有耕:《锦屏清代碑林撷萃》(上),《贵州民族调查》(之八),第121—122页。转引自吴大旬:《清朝经营侗族政策研究》,中央民族大学博士学位论文,2006年4月,第105页。

[21]史继忠:《略论土司制度的演变》,《贵州文史丛刊》,1986年第4期。

[22]《道光二十七、八年黎平府堂事稿》,“道光二十八年正月十九日……”,《辑刊》,册21,第410页。

[23]《道光二十七、八年黎平府堂事稿》,“道光二十八年七月初一日……”,《辑刊》,册21,第453页。

[24]罗绕典:《黔南职方纪略》,卷易,第4页。

[25]光绪《古州厅志·田赋志》,卷三,第39页。


责任编辑:谢建平

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